――国家发展改革委财金司金融处处长刘健钧解读股权投资企业规范发展十答问

    2011年11月，《国家发展改革委办公厅关于促进股权投资企业规范发展的通知》(以下简称《PE通知》)正式发布。2011年12月，国家发展改革委官方网站还发布了与实施《PE通知》相配套的11个文件指引。近期，中国投资协会创业投资专业委员会联合相关单位主办了“贯彻落实关于促进股权投资企业规范发展通知座谈会”，邀请国家发改委财政金融司领导与中国创投委会员代表和股权投资业界人士座谈交流，发改委财政金融司金融处处长刘健钧出席座谈会并一一回答了业界的各种提问。此前，记者曾采访过刘健钧，他认为，对于股权投资，还是应多发挥市场力量，只宜坚持对症下药、适度监管的监管理念。

　　PE和VC宜分开监管

    问：全国人大正在修订《证券投资基金法》，准备将股权投资基金统一纳入调整。在此背景下，发展改革委为何还要出台《PE通知》?

    答：全国人大确实正在修订《证券投资基金法》，准备将股权投资基金统一纳入调整。但是，是否需要将股权投资基金纳入《证券投资基金法》统一调整，以及如何调整，仍存在着很大的分歧。在《证券投资基金法》修订案存在较大变数的情况下，目前我国以公司、有限合伙等企业形式设立的各类股权投资基金已经快速发展起来，并且到了必须加以规范的时候。国家发展改革委作为国务院“三定”方案明确的唯一的PE管理部门，应当承担起规范管理的职责。

    问：创业投资(通常被称为“风险投资”，简称VC)与股权投资很难区分，我国已经有了《创业投资企业管理暂行办法》，为何还出台《PE通知》?

    答：这两个办法的立法宗旨和调整对象是完全不一样的。2005年十部委联合发布《创业投资企业管理暂行办法》，主要是为了扶持和引导创业投资基金增加对中小企业的投资，其宗旨重在“扶持、引导”。对于主要从事大型企业并购投资的狭义股权投资基金而言，由于它所从事的业务已经属于市场充分有效的领域，因此按照国际惯例，政府不宜再给予政策扶持，而主要考虑它可能带来社会风险，对其实施强行备案式监管。在我国，股权投资基金虽然无法向银行寻求贷款融资，因而不会造成银行体系的呆坏账，但由于社会诚信体系不健全，加之证券法对于“私募”的条款缺乏操作性，因而较易出现非法集资。所以，有必要针对股权投资(基金)企业的特殊性，另行出台有关法律性文件。从国外看，对股权投资基金和创业投资基金，都是实行“分开立法、分开监管”。

　　事后备案式管理即可适度监管

    问：听说一些地方出现了“PE非法集资”，备案管理就能够规范整个行业吗?

    答：近期一些地方确实出现了“PE非法集资”，而且还比较严重。但是，解决这个问题，不宜采取类似于对待涉及保护公众利益的金融产品那样的严厉监管，而只宜坚持“正视问题、对症下药、适度监管、重在自律”的监管理念。

    所谓“正视问题”，就是要正视目前一些地方所出现的“PE非法集资”问题。在一些调查中，合伙制基金，有相当比例基金不同程度涉及非法集资。

    在正视问题之后，究竟该采取什么对策呢? 那还得“对症下药”。有人士认为，目前主要是有限合伙制基金出现了非法集资，国家发展改革委发个文件不允许设立有限合伙制基金，非法集资的问题不就解决了吗?我以为，目前，确实主要是有限合伙制基金出现了非法集资，但并不能因此就得出结论说“有限合伙制度不适合股权投资基金”。有限合伙制基金之所以出现了非法集资，主要是因为我国的《合伙企业法》还有一些空子可钻。再就是前几年，一些地方政府越权出台了针对合伙制股权投资基金的税收优惠政策，从媒体反映、银监会处置非法集资办的调查和上访群众的意见看，不法分子利用了这些地方优惠政策，诱惑劝募公众投资者。因此，在法律监管上，只需针对股权投资(基金)企业的特殊性，通过制订特别规范，对《合伙企业法》作些补充完善就行了。

    比如，按照现行《合伙企业法》，合伙企业不需要验资。这对加工贸易类合伙企业而言，不是个问题，因为加工贸易类企业要有实际资金到账，才可能买设备、雇员工，开展经营活动，不进行验资，企业也会将资金到账。但对基金企业而言，就不一样了，如果不进行必要的验资，就容易出现“空头基金”。一些地方所发生的PE非法集资案主要就是这些空头基金所为。这些空头基金虽然没有一分钱实际到账，或是只有发起人自己出的很少一部分资金，但由于无需进行验资程序，便可以注册成几十亿甚至上百亿元规模的基金，就容易导致不法分子假借工商登记文件去诱骗投资者。要解决这个问题，只需将股权投资基金企业作为特别企业看待，规定其应当像公司制企业那样验资就可以了。

    再如，《合伙企业法》规定合伙企业的合伙人数量不能超过50人，这是有道理的。在国外不少国家，对合伙企业合伙人的数量限制更加严格。因为，典型的合伙企业主要是靠私人关系基础上的声誉约束机制来解决道德风险问题，如果合伙人的人数较多，声誉约束机制就被弱化了，就很难约束管理人了。但由于我国目前注册一个合伙企业不需要验资，因而不需要太多成本就可以注册一连串的合伙企业，以至于一些不法分子能够很轻易地通过合伙制“拖斗”甚至合伙制“拖拉机”，将众多个不具有风险识别和承受能力的公众投资者卷入到一个总的合伙制基金中。而要解决这个问题也好办，只需将这些合伙制“拖斗”或合伙制“拖拉机”打通计算投资者人数(俗称开包解源)，然后规定投资者总数不超过50人即可。

    正因为通过制定特别规则，将合伙制PE基金的法律漏洞堵住即可有效防范非法集资，那自然只需要采取“适度监管”，而无需采取类似于对待涉及保护公众利益的金融产品那样的严厉监管。

    从国外情况看，在2008年爆发国际金融危机前，绝大多数国家对股权投资基金都豁免监管。国际金融危机后，美国和欧盟开始对股权投资基金实施监管，也只是实施比较宽松的事后备案式监管。之所以后来要实施备案监管，也主要是因为狭义股权投资基金主要从事杠杆收购，在杠杆收购过程中需要向银行大规模贷款，一旦被收购企业经营亏损，就可能形成银行的呆账坏账，进而危及银行储户的利益，有可能造成系统性社会风险。在我国，按照现行信贷管理规则，无论是股权投资企业本身，还是股权投资企业所并购的企业，都无法向银行借款，故并不会形成银行的呆账坏账，进而造成系统性社会风险。所以，我国更没有必要对股权投资(基金)企业采取“严格审批、从严监管”的办法。

    问：股权投资企业的资金募集在前，备案管理在后，那如何能够防范非法集资?

    答：备案管理理论上可以采取两种形式：一是事先备案管理机构，再事后监管其募集设立股权投资(基金)企业的活动，等基金募集成功后再备案基金;二是如目前《PE通知》所规定的，等股权投资(基金)企业的资金募集起来之后，再为基金办理备案手续，并对其管理机构实行附带备案。

    从长远发展看，随着今后中国股权投资行业的规范发展，特别是管理机构到了一定规模的时候，完全专业化了，我个人倾向于先备案管理机构，再事后监管其募集设立股权投资(基金)企业的活动，等基金募集成功后再备案基金。在过去近3年的试点期间，也都是这样做的。但是，实践证明，在中国当前情况下，反而容易出问题。因为，过去按这种模式备案的18家管理机构，在其完成备案后，有相当一部分管理机构实际上是打着在国家发展改革委备案的旗号来欺骗诱导投资者，结果给备案管理部门带来了压力。且即便是凭着政府备案的增信作用，仍有不少管理机构至今没有募集到资金。

    按照《PE通知》所规定的事后备案模式，虽然不能直接监管到股权投资基金的募集资金活动，但《PE通知》通过详细规定股权投资基金进行私募时的募集方式、募集对象等事项，能够为股权投资基金的规范募资活动，建立起法律约束的逆向传导机制。由于《PE通知》本身就已经把有关规定订好了，然后再进行募资、设立和备案，那等到备案的时候，备案管理部门一旦发现其前面阶段的募资行为不合规，就要把其作为“募资不合规的股权投资(基金)企业”予以公示，让它在全社会面前名誉扫地，它的管理机构就再也募不了新的基金。这种法律约束的逆向传导机制应该可以对股权投资(基金)企业的募资行为起到有力的约束作用。

    问：如果已经设立的股权投资企业不来备案，备案管理部门能对它怎样?

    答：一旦发现，就要把它当作“规避国家监管的股权投资企业”予以公示，照样让它在全社会面前名誉扫地，它的管理机构也没法再募集新的基金。

    问：《创投办法》允许创投企业自愿备案，为什么《PE通知》对PE采取强制备案呢?

    答：从国际经验看，要求创业投资企业备案，主要是为了提供一个能够享受扶持政策的依据。但为了给其创造宽松的法律监管环境，期望享受扶持政策的才需要备案;不想享受扶持政策的，可以不备案。由于创业投资企业规模较小，通常不会诉诸杠杆融资，因此也不会引发系统性风险，故普遍采取“自愿备案”模式。对股权投资企业而言，它已经属于市场充分有效的领域，不存在政策扶持的问题，但由于单只基金规模较大，而且通常会诉诸杠杆融资，有可能引发社会风险，所以通常要求“强制备案”。美国对股权投资(基金)企业的备案就是强制性的。

　　提高资金门槛是为了必要的抗风险能力

    问：《PE通知》规定，单个投资人的投资金额不低于1000万元，可能在一定程度上会限制股权投资业的发展。请问规定1000万元底线是基于什么考虑?

    答：对于这个底线的规定，是经过反复慎重权衡之后才作出的。股权投资基金的投资运作风险较高，基金管理机构只能向具有高风险识别能力和承受能力的投资者募集，因此，需要设定一个最低出资额度。由于股权投资基金的风险通常高于一般理财产品和信托计划，所以，设定了有别于理财产品和信托计划的单个投资者出资额底线。过去没有这个底线，就难免出现了市场上讲的“全民PE”现象和“PE泡沫”。现在有了这个底线，则有利于在抑制“PE野蛮生长”的同时，促进股权投资业更加稳妥地发展。当然，这个1000万元的最低出资底线，也可以在经过一段时间的实践检验后，在修订规则时调整。

    问：当多数投资者通过组建成有限合伙企业等形式再投资于股权投资基金时，为何非要打通计算投资人总数?

    答：这并不是对合伙本身有什么歧视。前面在回答合伙制基金的法律漏洞时，已作过解释，由于按照《合伙企业法》，目前注册一个合伙企业不需要验资，因而不需要太多成本就可以注册一连串的合伙企业，以至于一些不法分子能够很轻易地通过合伙制“拖斗”甚至合伙制“拖拉机”，将众多个不具有风险识别和承受能力的公众投资者卷入到一个总的合伙制基金中，一旦发生非法集资，涉及面广，影响社会稳定，所以，要求打通计算投资人总数是根据当前中国国情不得已而为之的安排。

    问：当投资者为股权投资母基金时，可以不打通计算投资者总数。那如何认定母基金?此口一开是否会导致市场借助母基金而将众多的投资者卷入到一个总的合伙制基金中来?

    答：按照与《PE通知》相配套的文件指引，只有符合三个条件才能视为母基金：一是该股权投资母基金由专业管理机构发起设立并管理;二是该股权投资母基金的投资者资格与投资人数符合《PE通知》要求;三是该股权投资母基金已依据《PE通知》规定完成备案。在这种情况下，加上对母基金也要实行事后备案监管，即使有个别基金想利用“母基金”搞“拖斗”，也是很难的。

    问：《合伙企业法》没有规定合伙企业的最低资本，为何《PE通知》有关指引对合伙制基金提出了资本要求?

    答：《合伙企业法》要适用各类合伙企业，包括一般加工贸易类企业等。股权投资企业具有区别于一般合伙企业的特殊性，如果不要求起码的资本，就难以具有必要的抗风险能力，并容易造成“空头基金”。因此，《PE通知》有关指引对合伙制基金提出了资本要求。

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　　《PE通知》要点

    为规范在中华人民共和国境内设立的从事非公开交易企业股权投资业务的股权投资企业(含以股权投资企业为投资对象的股权投资母基金)的运作和备案管理，促进股权投资企业规范发展，国家发展改革委于2011年11月份发布《国家发展改革委办公厅关于促进股权投资企业规范发展的通知》。其重点内容如下：

    股权投资企业的资本募集与投资领域

    ■投资者人数限制。股权投资企业的投资者人数应当符合《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国合伙企业法》的规定。投资者为集合资金信托、合伙企业等非法人机构的，应打通核查最终的自然人和法人机构是否为合格投资者，并打通计算投资者总数，但投资者为股权投资母基金的除外。

    ■投资领域。股权投资企业的投资领域限于非公开交易的股权，闲置资金只能存放银行或用于购买国债等固定收益类投资产品;投资方向应当符合国家产业政策、投资政策和宏观调控政策。股权投资企业所投资项目必须履行固定资产投资项目的合规管理程序。外资股权投资企业进行投资，应当依照国家有关规定办理投资项目核准手续。

    加强对股权投资企业的备案管理和行业自律

    ■备案管理范围。股权投资企业除下列情形外，均应当按照本通知要求，在完成工商登记后的1个月内，申请到相应管理部门备案：(1)已经按照《创业投资企业管理暂行办法》备案为创业投资企业。(2)由单个机构或单个自然人全额出资设立，或者由同一机构与其全资子机构共同出资设立以及同一机构的若干全资子机构出资设立。

    ■受托管理机构的附带备案。股权投资企业采取委托管理方式将资产委托其他股权投资企业或者股权投资管理企业管理的，其受托管理机构应当申请附带备案并接受备案管理。

    ■备案管理部门。资本规模(含投资者已实际出资及虽未实际出资但已承诺出资的资本规模)达到5亿元人民币或者等值外币的股权投资企业，在国家发展和改革委员会(以下简称国家备案管理部门)备案;资本规模不足5亿元人民币或者等值外币的股权投资企业，在省级人民政府确定的备案管理部门(以下简称省级备案管理部门)备案。

    ■对规避备案监管的处罚。备案管理部门发现股权投资企业及其受托管理机构未备案的，应当督促其在20个工作日内向管理部门申请办理备案手续;逾期没有备案的，应当将其作为“规避备案监管股权投资企业”、“规避备案监管受托管理机构”，通过备案管理部门门户网站向社会公告。

    ■对运作不规范的处罚。对运作管理不符合本通知规定的，应当督促其在6个月内改正;逾期没有改正的，应将其作为“运作管理不合规股权投资企业”、“运作管理不合规受托管理机构”，通过备案管理部门门户网站向社会公告。

    ■行业自律。组建全国性股权投资行业协会，依据相关法律、法规及本通知，对股权投资企业及其受托管理机构进行自律管理。